1. Il quadro normativo europeo e nazionale
La disciplina delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative deriva dall’intreccio tra le disposizioni del codice della navigazione, i principi dell’Unione europea e la normativa nazionale più recentemente introdotta per regolare lo svolgimento delle procedure selettive. Sul piano interno, l’art. 36 del codice della navigazione consente all’amministrazione di concedere l’occupazione e l’uso, anche esclusivo, di beni demaniali per un determinato periodo, mentre l’art. 37 regola il concorso tra più domande di concessione, dettando i criteri di preferenza e la procedura comparativa. Sul piano europeo, assumono rilievo l’art. 49 TFUE, relativo alla libertà di stabilimento, e soprattutto l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE “Bolkestein”. Quest’ultimo stabilisce che, quando il numero delle autorizzazioni disponibili sia limitato dalla scarsità delle risorse naturali, gli Stati membri devono applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente, accompagnata da un’adeguata pubblicità. L’autorizzazione deve avere durata limitata e adeguata, non può essere rinnovata automaticamente e non può attribuire vantaggi al precedente titolare.
Il vigente quadro nazionale è contenuto negli artt. 3 e 4 della legge n. 118 del 2022, come modificati dal decreto-legge n. 131 del 2024, convertito dalla legge n. 166 del 2024, adottato anche nell’ambito della procedura di infrazione europea n. 2020/4118. La disciplina prevede che le concessioni e i rapporti ricompresi nei commi 1 e 2 dell’art. 3 continuino ad avere efficacia sino al 30 settembre 2027, al dichiarato fine di consentire l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento. In presenza di ragioni oggettive che ne impediscano la conclusione, l’amministrazione può disporre, con provvedimento motivato, un ulteriore differimento per il tempo strettamente necessario e comunque non oltre il 31 marzo 2028. L’ente concedente deve avviare la procedura almeno sei mesi prima della scadenza del titolo e, in sede di prima applicazione, entro il 30 giugno 2027. Alla scadenza non è ammessa la prosecuzione del precedente rapporto, comunque denominata, salvo che la procedura selettiva sia stata già avviata e soltanto per il tempo strettamente necessario alla sua conclusione. L’art. 4 disciplina anche i contenuti del bando, gli obblighi di pubblicità, i requisiti di partecipazione, i criteri di aggiudicazione e la durata delle nuove concessioni, fissata tra cinque e venti anni in relazione al tempo necessario per l’ammortamento e l’equa remunerazione degli investimenti. Tra i criteri di aggiudicazione rientrano, tra gli altri, la qualità e le condizioni del servizio, l’accessibilità e la fruibilità dell’area, l’offerta di servizi anche nei periodi non di alta stagione, la tutela ambientale e sociale, la valorizzazione delle tradizioni locali, l’occupazione giovanile e l’esperienza tecnica e professionale. L’art. 4 richiede inoltre che i requisiti tecnico-professionali siano definiti in modo da agevolare la partecipazione delle microimprese, delle piccole imprese e delle imprese giovanili.
Nel 2026, l’art. 8 del decreto-legge n. 32, convertito dalla legge n. 71 del 2026, ha previsto che il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti sottoponesse alla Conferenza unificata, entro trenta giorni dall’entrata in vigore del decreto, uno schema di bando-tipo per l’avvio delle procedure di affidamento. Alla data del 4 agosto 2026, tuttavia, il modello non risulta ancora definitivamente adottato: il MIT ha comunicato il 13 luglio 2026 che lo schema era stato redatto in sede tecnica con gli enti territoriali e sottoposto alla consultazione delle associazioni di categoria, in attesa del vaglio politico della Conferenza unificata. Poiché l’art. 8 non subordina l’efficacia degli artt. 3 e 4 della legge n. 118 del 2022 all’adozione del bando-tipo, la sua mancata definizione non sospende l’obbligo degli enti concedenti di programmare e avviare le procedure selettive.
2. Le principali questioni problematiche
Nonostante l’intervento legislativo, rimangono aperte diverse questioni applicative, tra loro strettamente connesse.
2.1 Proroga automatica e proroga tecnica
La prima riguarda la compatibilità europea della prosecuzione delle concessioni sino al 30 settembre 2027, sulla quale si è registrato un articolato confronto giurisprudenziale.
In una prima e rigorosa lettura, il TAR Liguria, sezione I, con la sentenza n. 183 del 19 febbraio 2025, ha ritenuto di dover disapplicare anche la nuova proroga legislativa, ravvisandone il contrasto con il divieto europeo di rinnovi automatici. Un orientamento più recente è stato espresso dal Consiglio di Stato, sezione VII, con la sentenza non definitiva n. 4121 del 21 maggio 2026. Secondo il Consiglio di Stato, la prosecuzione sino al 2027 è compatibile con il diritto europeo soltanto se interpretata come misura transitoria e acceleratoria, funzionale allo svolgimento delle procedure selettive e non utilizzata per ritardarne l’espletamento. Il 30 settembre 2027 costituisce quindi un limite massimo: se la gara si conclude prima e il nuovo rapporto può essere avviato, la precedente concessione non può essere ulteriormente protratta.
La qualificazione non dipende dal nome attribuito all’atto, ma dalla sua effettiva funzione. In particolare, l’ulteriore differimento previsto dall’art. 3, comma 3, richiede un atto motivato che dia conto della concreta programmazione della gara e delle ragioni oggettive che ne impediscono la conclusione entro il termine ordinario; non è quindi sufficiente richiamare genericamente la necessità di predisporre le procedure.
In questa direzione, il TAR Campania, Napoli, sezione VII, con la sentenza n. 3530 del 4 giugno 2026, ha ritenuto illegittima una proroga tecnica destinata a protrarsi per più stagioni e priva di una precisa scansione procedurale. Nel caso esaminato, il Tribunale ha imposto all’amministrazione di concludere la nuova procedura entro un termine ragionevole, individuato in sei mesi.
Da ultimo, il TAR Sicilia, Catania, sezione III, con la sentenza n. 2058 del 13 luglio 2026, ha confermato che il provvedimento deve dare conto della concreta programmazione della gara e degli impedimenti oggettivi che ne rendono necessaria la temporanea prosecuzione. In mancanza di tali elementi, la cosiddetta proroga tecnica si risolve in un rinnovo automatico vietato.
2.2 L’accertamento sulla scarsità della risorsa
Un secondo profilo riguarda l’accertamento della scarsità della risorsa, che costituisce il presupposto per l’applicazione dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE. È controverso se tale valutazione possa essere effettuata in termini generali su scala nazionale oppure debba tenere conto della concreta disponibilità delle aree nei singoli territori. La mappatura nazionale del 2023 non può, pertanto, essere considerata automaticamente risolutiva.
Sul punto è intervenuta la Corte di giustizia, Settima Sezione, con l’ordinanza 10 luglio 2026, causa C-574/25, Balneari Rimini II. La Corte ha anzitutto confermato che le concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative costituiscono autorizzazioni rientranti nell’ambito di applicazione della direttiva 2006/123/CE, qualora ricorra la scarsità della risorsa, e non concessioni di servizi ai sensi della direttiva 2014/23/UE. Ha inoltre chiarito che è irrilevante che il titolo sia stato originariamente rilasciato prima del 28 dicembre 2009: la direttiva trova applicazione al momento del rinnovo o della proroga, senza che la diversa denominazione dell’estensione del rapporto consenta di sottrarsi alla disciplina europea.
Quanto alla scarsità, l’accertamento deve essere effettuato dall’autorità nazionale competente, sulla base di criteri oggettivi, non discriminatori, trasparenti e proporzionati, ed è sottoposto al controllo del giudice. Il diritto europeo consente di combinare una valutazione generale e astratta a livello nazionale con un’analisi riferita al territorio costiero del singolo comune. Nel caso esaminato, poiché la concessione era rilasciata a livello comunale, la Corte ha ritenuto rilevante anche la concreta disponibilità delle aree demaniali nel territorio del Comune di Rimini. Spetta quindi al giudice nazionale verificare se il Consiglio dei ministri fosse competente a effettuare la valutazione contenuta nella nota del 6 ottobre 2023, se avesse effettivamente applicato i criteri indicati, se tale nota avesse carattere vincolante e se il diritto italiano consentisse al Comune di Rimini di discostarsene sulla base di dati locali. La prima questione, relativa all’asserita esclusione delle concessioni dall’ambito della direttiva in ragione dell’esercizio di pubblici poteri, e la seconda parte della quarta questione, concernente il comportamento della Commissione europea, sono state invece dichiarate manifestamente irricevibili.
2.3 L’indennizzo
Un’ultima criticità riguarda l’indennizzo posto dall’art. 4, comma 9, della legge n. 118 del 2022 a carico del concessionario subentrante e in favore di quello uscente. Esso è commisurato al valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati al termine della concessione, al netto degli eventuali aiuti pubblici e delle sovvenzioni pubbliche di cui il concessionario abbia beneficiato e che non abbia rimborsato, nonché a quanto necessario per garantire un’equa remunerazione degli investimenti effettuati negli ultimi cinque anni; il relativo valore deve essere determinato mediante una perizia asseverata acquisita dall’ente concedente prima della pubblicazione del bando. Il decreto ministeriale chiamato a stabilire i criteri di calcolo, che avrebbe dovuto essere adottato entro il 31 marzo 2025, non risulta ancora emanato. Il Consiglio di Stato, nella citata sentenza non definitiva n. 4121 del 2026, ha tuttavia chiarito che il riconoscimento dell’indennizzo non opera in modo automatico, generalizzato o forfettario, ma è subordinato alla prova, gravante sul concessionario uscente, degli investimenti effettivamente realizzati e non ancora ammortizzati. In mancanza di tale prova, l’amministrazione non è tenuta ad attivare la speciale procedura prevista dall’art. 4, comma 9. La mancata adozione del decreto ministeriale non può, in ogni caso, impedire l’avvio delle procedure di affidamento; per le ragioni già indicate, neppure la mancata definizione del bando-tipo ha efficacia sospensiva.
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